2021 世环会

2021年6月2-4日

上海 | 国家会展中心(虹桥)

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“十四五”环境影响评价与排污许可改革形势分析和展望

“十三五”是我国环境影响评价(以下简称“环评”)与排污许可改革的重要时期。2015年9月,由中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出完善污染物排放许可制。《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》(国办发〔2016〕81号)要求排污许可制衔接整合环评等相关环境管理制度。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》(环环评〔2016〕95号,以下简称《改革方案》)对“三线一单”、战略环评、规划环评、项目环评等提出了明确的改革目标和具体措施。

 

《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)提出要加快审批制度改革,激发发展活力与动力。各地生态环境部门随后相继发布了环评与排污许可改革事项。党的十九届四中全会提出要健全源头预防体系,构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。2020年3月,由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出要妥善处理排污许可与环评制度的关系。《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》(国办发〔2020〕24号)要求进一步简化企业生产经营审批和条件。

 

“十四五”是全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年,也是进一步打好污染防治攻坚战,建设美丽中国的关键时期,对环评和排污许可工作提出了更多更新更高的需求和要求,党的十九届五中全会提出构建源头防控等综合治理机制,全面实行排污许可制。探讨和展望“十四五”时期环评与排污许可改革新形势,对于深化环评和排污许可改革,协同推进高水平保护和高质量发展具有重要意义。

 

“十三五”环评与排污许可改革进展与成效

 

01政策/战略/区域环评快速推进

 

《改革方案》提出,深入开展战略环评,强化战略环评应用,开展政策环评试点,逐步建立“三线一单”管理机制。《区域空间生态环境评价工作实施方案》(环办环评〔2018〕23号)提出2020年完成区域环评(“三线一单”)成果入库。“十三五”期间,政策环评试点研究取得了积极进展。生态环境部组织完成了能源、农业、石化等行业的产业政策和中西部地区人口就近城镇化、城乡一体化等城镇化政策环境影响分析试点研究,印发了《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》(环办环评函〔2020〕590号)。战略环评工作有序推进,完成了京津冀、长三角和珠三角三大区域以及长江经济带等重点地区产业发展战略环评,对推进相关地区经济社会和生态环境保护协调发展发挥了重要作用。“三线一单”的研究和实践工作快速推进,第一批开展“三线一单”工作的长江经济带11省(市)及青海省相继发布了“三线一单”生态环境分区管控方案或实施意见;第二批19省(区、市)和新疆生产建设兵团的“三线一单”成果陆续通过了生态环境部组织的审核,一些省份“三线一单”成果已开始应用于国土空间规划编制和环境管理工作中,“三线一单”管理机制已初步建立。

 

02规划环评成效明显

 

“十三五”期间,国家和地方针对产业园区、矿产资源、煤炭矿区、流域等重点领域规划环评开展了相关研究,发布了一系列政策文件和技术规范,有力推动了规划环评进展。集中开展了长江经济带200多家产业园区规划环境影响跟踪评价,陆续开展了产业园区、港口、新区、流域、矿区5个重要领域规划环境影响核查,试点开展了产业园区清单式管理,推动开展了重点领域规划环评会商及规划环评与项目环评联动,并通过强化规划环评技术复核等工作,提升规划环评质量。规划环评主动服务于国家和区域重大战略决策,发挥了重大作用。据统计,仅生态环境部审查的30余个流域综合规划环评,就取消了近200个不符合生态环境保护要求的大小水利水电工程,将多段干流和40多条支流纳入栖息地保护。

 

03 “放管服”改革力度空前

 

通过修订《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规,取消了部门预审、试生产审批、竣工环保验收许可和环评机构资质管理4项行政许可,取消了水土保持等项目环评预审条件。同时,通过修订建设项目环评分级审批目录与分类管理名录、优化环境影响报告表格式等,不断下放建设项目环评审批权限,调整环评文件类别,推动技术导则体系重构,简化环评内容。据统计,目前市(县)级生态环境部门审批的项目环评文件占了全国的99%以上。此外,一些省(市)不断深化环评“放管服”改革,对已开展规划环评的园区内建设项目的环评文件,采取简化、降级或豁免等措施,并强化了环评与排污许可之间的衔接。在大刀阔斧推行“放”改革同时,着力强化环评事中事后监管与服务,印发了《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》(环发〔2015〕163号)、《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》(环环评〔2018〕11号)、《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》(环环评〔2020〕48号)等文件。生态环境部制定并动态更新国家、地方、重大外资项目环评服务“三本台账”,各地生态环境主管部门实行主动服务,健全早期介入机制,优化环评服务,开辟绿色通道,压缩审批时限,推动改善营商环境。

 

04排污许可基本实现全覆盖

 

“十三五”期间我国排污许可管理开启新局面。生态环境部发布了《固定污染源排污许可分类管理名录》《排污许可管理办法(试行)》,并组织起草了《排污许可管理条例(草案征求意见稿)》。同时,制定了70多项排污许可申请与核发技术规范,构建了较为完整的技术体系。在此基础上,固定污染源排污许可证核发工作快速推进,已有379.16万家排污单位纳入排污许可管理,加强固定污染源环境管理工作迈出了一大步。同时,各级生态环境部门开展了相关管理制度与排污许可衔接整合研究。《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(环办环评(2017)84号〔2017〕84号)明确了环评与排污许可之间的关系。近2年来,一些单位和个人开始研究区域“三线一单”、规划环评、总量控制、环境执法等环境管理制度与排污许可制之间的衔接问题,并取得了一定的进展。

 

“十四五”环评与排污许可改革形势分析

 

党的十九届五中全会对我国经济社会发展和生态环境保护提出了明确要求。作为生态环境与经济社会发展领域最密切的两项制度,环评与排污许可制度改革机遇与挑战并存,任务更加艰巨。统筹经济社会发展与生态环境保护的难度加大,既要助力高质量发展,又要推动生态环境持续改善,还要探索碳减排、生物多样性保护等新课题。在新的发展阶段,环评与排污许可迎来难得的发展机遇,同时也面临严峻的形势。

 

01发展机遇与改革需求

 

法律地位将进一步强化,为两项制度改革奠定了重要基础。环评与排污许可是生态文明建设中不可或缺的两项重要制度,是生态环境治理体系的重要组成部分,也是国家层面的重大改革事项。从《生态文明体制改革总体方案》提出完善污染物排放许可制,到党的十九届四中全会要求健全源头预防体系,确定排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位,到《指导意见》提出强化源头防治,依法实行排污许可管理制度,再到党的十九届五中全会提出全面实行排污许可制,逐步强化了两项制度的地位和作用。“十四五”期间,《排污许可管理条例》及新修改的《环境影响评价法》预计将发布实施,《规划环境影响评价条例》预计启动研究工作,这些工作都将为环评与排污许可的持续改革提供法律支撑。

 

制度内涵将进一步丰富,为两项制度内容提出了新的要求。党的十九大报告指出当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,党的十九届五中全会进一步强调我国已转向高质量发展阶段。环评与排污许可制度不仅要在打好打赢污染防治攻坚战中发挥重要作用,也肩负着环境保护优化经济发展的重任,要在优布局、调结构、控规模、促转型、保红线、助减排、防风险上发挥效力,助推高质量发展。宏观上,通过区域“三线一单”、规划环评划框子、定规则,优化国土空间开发保护格局,推动产业绿色转型和产业结构升级;微观上,通过项目环评抓落实、严准入,通过排污许可制度强化对固定污染源的监管,推动提升清洁生产水平,淘汰落后产能。

 

机制体制将进一步理顺,为两项制度落实消除了障碍。当前,国家正在全面深化“放管服”改革,优化营商环境,环评与排污许可改革恰逢其时。《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》(国办发〔2019〕39号)明确要求推进环评制度改革,一批基本不产生生态环境影响的项目统一不再纳入环评管理。随着机构改革基本完成,省级以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革等落地生效,环评与排污许可制度衔接进一步顺畅。2020年,生态环境部再次修订了《建设项目环境影响评价分类管理名录》,印发了《关于优化小微企业项目环评工作的意见》(环环评〔2020〕49号)等文件,引导环评行业进一步健康发展。

 

02面临的挑战与不适应性

 

思想认识上不够到位,不适应新的形势要求。长期以来,环评被贴上“通行证”的尴尬标签,不少地方为了让规划环评、项目环评文件通过审查审批,给出了过多的“空头”承诺,导致后续环评要求落实不到位,甚至根本没有落实。新《环境保护法》实施以来,经过几次清理整顿,大量“未批先建”项目浮出水面。时至今日,仍有一些项目未取得环评手续。一些地方对环评文件弄虚作假、粗制滥造等严重质量问题重视不够,对排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位认识不够,有的甚至认为环评与排污许可影响了经济发展和就业,这些都导致两项制度不能充分发挥效力。

 

衔接体系尚不完善,制约了制度协同发力的效果。“三线一单”生态环境分区管控体系还未完全建立,“三线一单”、规划环评、项目环评之间的责任边界还不够明晰,在管理机制、技术方法、信息支撑上还不够成熟,特别是在实际工作中,“三线一单”如何有效指导规划环评和项目环评,规划环评如何指导和约束项目环评,“三线一单”、规划环评下的项目环评如何实施简化改革等问题还需要进一步深化研究,项目环评“放管服”改革“放”得多、“管”得少或不到位等问题依然突出。此外,环评、总量控制、环境执法与排污许可制的衔接仍不够畅通,质量保障、成果落地、事中事后监管等影响环评与排污许可制度发挥作用的机制总体上还不够完善,尚未形成闭环,难以有效发挥合力作用。

 

保障能力上尚不牢靠,制约了制度的科学性和实用性。在法律保障上,随着各省(区、市)“三线一单”编制工作已基本完成、规划环评体系已发生重大调整、项目环评“放管服”改革不断深入等,现行《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》已难以适应新的发展需求。技术保障上,各类技术规范和政策要求之间还存在不协调之处,评价内容过多、重复的现象依然存在,累积性、整体性影响及生物多样性、气候变化影响等重要评价方法还比较欠缺。信息保障上,环评大数据系统的完整性、排污许可大数据系统的稳定性和安全性还不够,各数据体系之间的连通性尚未彻底打通。人才队伍保障上,不少地方评估人才队伍力量受到不同程度的削弱,评估支撑能力降低;环评编制单位数量虽大幅增加,但不少单位编制人员严重不足,环评质量堪忧。

 

简言之,“十四五”期间,面对新形势、新任务,环评与排污许可制度还没有完全适应。对照高质量发展的主题,优化国土空间开发保护格局,推进生产方式绿色转型的任务依然艰巨;对照改善生态环境质量的目标,推动深入打好污染防治攻坚战的源头预防和过程监管能力亟待提升;对照行政审批体制改革和政府职能转变的任务,协同推进“放管服”、强化制度刚性约束的改革创新尚需深化;对照国家治理体系和治理能力现代化的要求,厘清责任边界、丰富制度内涵、提升管理效能、夯实基础支撑等基本能力建设任重而道远。

 

“十四五”环评与排污许可改革的基本原则与总体思路

 

“十四五”时期我国要实现生态文明建设新进步,就需在国土空间开发保护格局优化、生产生活方式绿色转型、资源利用效率提升、污染物排放总量控制、生态环境质量改善等方面取得积极进展。这也是“十四五”时期环评与排污许可改革的总方向,即要充分发挥环评与排污许可效能,推动实现区域环评—规划环评—项目环评—排污许可—监督执法—督察问责“六位一体”的全过程环境管理体系。

 

01改革的基本原则

 

1.坚持目标引领

 

紧紧围绕“环境质量改善”和“高质量发展”两大目标,充分发挥环评在源头预防体系及排污许可制在固定污染源监管体系中的作用,推动实现主要污染物排放总量持续减少,生态环境持续改善,高质量发展持续迈进。到2025年,建成全国生态环境分区管控体系,增强重点领域环评管理效能,提升固定污染源环境治理水平。

 

2.坚持问题导向

 

对照“放管服”改革要求和地方改革实践,研析环评与排污许可制度现存的问题和面临的挑战,从制度设计层面找出深层次根本性原因,提出改革方案。当前,“三线一单”与相关规划及其他环境管理制度等的衔接还处在探索阶段。规划环评“落地难”问题仍然突出,规划环评与项目环评的联动缺乏实践。项目环评“重审批、轻监管”现象依然存在,环评服务市场管理仍有“漏洞”,环评管理与排污许可制的衔接亟须深化。排污许可尚未实现全要素、全过程管理,许可证核发质量与监管能力尚待提高,这些问题亟须改进完善。

 

3.坚持协同发力

 

建立健全环评源头预防体系衔接机制,构建区域环评、规划环评、项目环评有效衔接体系,妥善处理排污许可与环评制度之间的关系,试点推进园区内建设项目环评与排污许可深度融合的实践。打通排污许可制与环境监测、总量控制、最佳可行技术、环境执法、督察问责等之间的衔接链条。

 

4.坚持强化支撑

 

完善法律体系,加快修订《环境影响评价法》,推动修订《规划环境影响评价条例》专题研究,实施《排污许可管理条例》。完善技术体系,推动导则体系重构和基础性技术研究,探索将生物多样性影响、碳排放水平评价等纳入环评。强化信息化建设,推动与相关大数据的联通,着力推进大数据创新应用。完善人才体系,加强人才管理,持续打造铁军队伍。

 

02改革的总体思路

 

1.建立“三线一单”生态环境分区管控体系

 

整合集成“三线一单”成果,形成全国“一张图、一个清单、一套平台”。完善细化分区管控要求,加强重点区域、流域成果衔接。建立健全成果应用与跟踪评估机制,动态优化“三线一单”成果,研究推动“三线一单”入法。将“三线一单”作为各类空间规划和环境管理的基础,推动优化国土空间开发保护格局、提升资源利用效率、促进产业绿色转型,服务新发展格局。支撑生态、水、大气、土壤等环境要素实施科学化、精细化管理,支持规划环评与项目环评改革。

 

2.强化规划环评落地

 

建立国土空间规划、区域规划、专项规划环评体系,明确规划环评类别。以国土空间、大区域、流域、矿产资源、大型煤炭基地等宏观领域规划环评为重点,推动国土空间开发保护格局优化,保障生态安全。以产业园区、重点行业等领域规划环评为重点,推动产业结构升级;以交通类规划环评为重点,推动运输结构调整;以煤电基地、油气等领域环评为重点,推动能源结构优化。深化规划环评与项目环评联动,扎实推进规划环评落地。

 

3.深化环评“放管服”改革

 

落实碳减排要求,推动降低碳排放强度。对于满足生态环境准入条件的项目,大幅简化环评内容或降低评价等级,探索推进快速环评模式和方法,分类深化环评管理,提升环评效能。探索推进固定污染源项目环评、排污许可和入河排污口设置等“多证合一”,探索部分环境影响报告表的审批制度改革。推进环评信息公开,加强正面宣传和舆论引导。落实各方主体责任,推动环境影响后评价改革,强化事中事后监管。

 

4.构建以排污许可制为核心的固定污染源监管体系

 

推进全要素、全过程管理。推动陆海统筹的环境要素全覆盖,探索将环境噪声、固体废物、温室气体等环境要素管理与排污许可制衔接融合。试点探索达标区域和非达标区域分类施策,研究将重污染天气预警期间应急减排要求纳入排污许可证。加强“三线一单”、规划环评、项目环评与排污许可的衔接联动,建立排污许可总量与区域环境质量之间的相应关系。

 

5.推动信息化和智能化建设

 

完成国家与地方“三线一单”环境管理平台对接,初步建立重点领域规划环评信息共享系统,建立全国建设项目环评管理信息平台,实现排污许可平台环境管理要素的全覆盖和固定污染源各项管理制度的有效衔接。打通环评之间,环评、排污许可、监督执法之间以及与其他相关管理制度之间的数据壁垒。

 

结语

 

环评制度是守住绿水青山的第一道防线,是优化国土空间开发与保护的重要基础,是推动产业转型和结构升级的重要抓手。排污许可制是确保环评提出的污染防治设施和措施落地的重要保障,是固定污染源项目环评监管的主要手段。面对新形势、新任务,两项制度在“十四五”期间将承担着更多的重任,肩负着更高的期盼,同时也面临着更大的挑战和严峻的形势,表现出一定的不适应性,亟须进一步深化改革,充分发挥两项制度的效能。应坚持“目标引领贯穿始终、问题导向补齐短板、加强衔接协同发力、夯实基础强化支撑”的原则,围绕“三线一单”、规划环评、项目环评和排污许可几个重点领域,有的放矢,多点支撑,增强精细化管理能力、技术支撑能力、信息化及智能化水平和队伍工作能力,为深入打好污染防治攻坚战、协同推进高质量发展提供有力支撑。

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